Časť prvá: Celomestské centrum Bratislavy v kontexte
Branislav Machala
Téma: Financovanie rozvoja mestskej infraštruktúry z ekonomickej hodnoty pôdy |
Abstrakt: Tento príspevok poukazuje na nevyužitý potenciál financovať rozvoj mestskej infraštruktúry z ekonomickej hodnoty pôdy. Diskutuje vzťah medzi ekonomickou hodnotou pôdy a územným plánovaním v hlavnom meste. Príspevok je rozdelený do dvoch samostatných príspevkov: prvý sa venuje kontextu rozvoja lokality Celomestského centra (CMC) a druhý sa zameria na rácio financovania mestského rozvoja z ekonomickej hodnoty pôdy. Na príklade Zmien a doplnkov Územného plánu hlavného mesta číslo 10 (ZaD 10) a Metodiky zmien územného plánu v záujme budovania predpokladov na rozvoj dostupného bývania a zvyšovania dostupnosti bývania (Metodika) poukáže na rozdiely a prínosy politiky zachytávajúcej ekonomickú hodnotu pôdy. Rozhodnutie Mestkého zastupiteľstva schváliť navýšenie indexu podlažných plôch v ZaD 10 na 2,3 IPP predstavuje nárast intenzity využitia územia o približne +34%. Toto navýšenie generuje mimoriadny zisk vytvorený verejným sektorom. Vzdaním sa nároku hlavného mesta na vytvorenú nadhodnotu pôdy, resp. jej časť, by sa hlavné mesto pripravilo o významnú príležitosť získať financie na rozvoj verejnej infraštruktúry. |
Kľúčové otázky: 1) Prečo je rozvoj a lokalita Celomestského centra vhodným príkladom o stave plánovania Bratislavy zajtrajška? 2) Prečo je rozhodnutie poslancov mestského zastupiteľstva o prijatí ZaD 10 kľúčové pre budúcnosť hlavného mesta? 3) Prečo by hlavné mesto malo mať podiel na mimoriadnom zisku ktorý samo vytvorí? |
Summary: This post discusses a redevelopment of a specific locality on Bratislava’s waterfront. Specifically, it examines the relationship between windfall gains resulting from urban planning and the quality of public infrastructure in the city. The post is divided into two separate contributions: The first frames the conditions for transformations of the locality from the land value capture policy perspective. The second discusses mechanisms of land value creation and redistribution, with a particular focus on upzoning. Using amendments of the city’s existing land use plan (hereafter ZaD 10) as an example, the post examines prevailing decision-making practices in urban planning, which have privatized surpluses generated in urban planning for more than three decades. As a result, public infrastructure remains chronically underfunded (partially replaced by EU funds), while private property developers continue to reap windfall profits throughout the city. The City Council’s upcoming decision to approve an increase in the permitted floor area ratio in ZaD 10 to 2.3 FAR on the urban waterfront represents a land use intensity increase of roughly +34%. ZaD 10 serves as a recent example that can address this issue at the local level and emphasize the importance of land policy in Bratislava. The city could view this as an opportunity to raise funds for public infrastructure development and accelerate Bratislava’s sustainable transition. |
Language: Slovak |
Prebiehajúca transformácia nábrežia v Bratislave predstavuje jedinečnú príležitosť rozšíriť centrum hlavného mesta. Ide o príležitosť redefinovať urbánnu kvalitu centra mesta a testovať inovácie v oblasti kľúčových politík mestského rozvoja. Mestské nábrežia slúžia v mestách po celom svete aj ako silný komunikačný nástroj experimentálneho vládnutia reflektujúceho globálne i lokálne výzvy a megatrendy. Vo svojej podstate má tento proces politicko-ekonomické korene a municipality ho využívajú k upevneniu ich medzinárodnej interurbánnej pozície.
Pre lepšie porozumenie povahe tohto procesu v Bratislave, je užitočné rozlíšiť dve paralelné logiky hybných síl veľkých mestských projektov na nábreží Dunaja. Tou prvou je kapitálová logika maximalizácie ekonomickej hodnoty pozemku. Táto logika primárne sleduje krátkodobé záujmy investorov, ktoré môžu byť posilnené špekulatívnymi postupmi a tvorbou fiktívnych mestských ilúzií. Druhá logika je regulačná logika mestských politík a politiky. Táto logika primárne sleduje dlhodobé záujmy spoločenského rozvoja a musí zohľadňovať pluralitu záujmov, komplexitu reality a neistotu budúcnosti.
Doterajšia transformácia nábrežia v Bratislave je príbehom dominancie prvej z menovaných logík. Jej naratívy, predstavy a záujmy postupne zatienili a v mnohých ohľadoch aj fiktívne nahradili regulačnú logiku. Tento stav sa deje i napriek silnejúcej akceptácii pozitívnej korelácie medzi kvalitou verejných inštitúcii a kvalitou života v krajinách OECD. Taktiež, asi málokto z nás pri nastupovaní do lietadla spochybňuje úlohu regulácii v leteckom priemysle. Napriek tomu že ide o masívne regulované odvetvie, evolúcia regulácií podmienila inovácie a rast bezpečnosti v leteckom priemysle. Regulácia teda a priori nebráni inováciám, práve naopak môže podnietiť celý sektor, napr. developerský, k udržateľnej transformácii a zvýšiť kvalitu mestského rozvoja.
Verejný diskurz k veľkým mestským projektom sa dnes primárne zameriava na otázku „čo má byť architektonicko-urbanistický výsledok?“, pričom podstatná otázka „ako sa k výsledku dopracovať?“ je často krát v mŕtvom uhle pozornosti. Je treba kriticky pripustiť, že kvalita vstupov, metód a predikcií, na ktorých sa dnes plánuje hlavné mesto ako celok, sa síce zlepšuje, no naďalej ostáva otázna. Stojí preto za diskusiu, či vzhľadom na existujúce informačné asymetrie, komplexitu reality, ako aj neistotu z budúcnosti, by pozornosť mestského plánovania nemala uprednostniť hľadanie kvality v samotnej ceste a procese plánovania, namiesto snahy definovať výsledok v podobe „obrazu mesta“.
Rozhodovací proces územného plánovania veľkých mestských projektov v Bratislave je vhodným zrkadlom vzájomného vzťahu medzi oboma logikami a víťazstva krátkodobých nad dlhodobými záujmami v mestskom rozvoji. Príklady existujúcej praxe z realizácie veľkých mestských projektov ukazujú, že územný plán hlavného mesta primárne neaktualizujú inovácie v oblasti mestských politík či urbanistických konceptov, ale integrácia individuálnych developerských projektov maximalizujúcich ekonomickú hodnotu pozemku do územného plánu – čo ozrejmuje ako významná je v urbanizme hlavného mesta ekonomická hodnota pozemkov.
Rozhodovanie o budúcnosti celomestského centra na petržalskom nábreží je dnes v pokročilom štádiu a jeho priebeh má zásadný vplyv na charakter rozšírenia centra mesta. Na rozdiel od mestského rozvoja v referenčných mestách dobrej praxe ako napr. Hamburg, Kodaň, či Amsterdam, je vplyv mestských stratégii a politík magistrátu Bratislavy na tvorbu nábrežia minimálny. Kľúčovým regulačným dokumentom naďalej ostáva územný plán mesta aplikovaný v jeho úzkej interpretácií – funkčno-priestorovej regulácii územia. Trvajúcim dedičstvom plánovania rozvoja celomestského centra hlavného mesta, je absencia kontinuálneho štruktúrovaného a multidisciplinárneho dialógu. Praxou sú izolované diskurzívne bubliny a medzinárodné architektonické súťaže developerov hľadajúce najkvalitnejšie riešenie pre maximalizáciu ekonomickej hodnoty pozemku, namiesto maximalizácie prínosu pre mesto.
Preceňovaný naratív o potrebe tvorby „obrazu mesta“, bez ozrejmenia ako presne nadväzuje resp. rozvíja už viac ako pól storočia staré myšlienky Kevina Lyncha, prispieva k redukcii mesta na stavebnicu lega, na ktorej možno skoncentrovať, či navýšiť zástavbu na základe estetického kritéria. Aj tento naratív prispel svojou redukciou mesta na obraz k masívnej ponovembrovej privatizácií práv na mimoriadny zisk z územného-plánovania trvajúcej dodnes. Pod mimoriadnym ziskom v územnom plánovaní sa dá rozumieť nenárokovateľná nadhodnota vytvorená iniciatívou a rozhodnutím hlavného mesta napr. navýšenie intenzity využitia pozemku v zmenách a doplnkoch k územnému plánu. Privatizácia práv na mimoriadny zisk v prospech súkromných vlastníkov pozemkov výrazne prispela k aktuálnemu investičnému deficitu verejnej infraštruktúry v Bratislave. Pre oko nezainteresovanej verejnosti bol tento investičný výpadok do verejnej infraštruktúry čiastočne zmiernený externými zdrojmi, primárne fondami z EÚ. Ak by však došlo k ich synergiám, Bratislava mohla byť už dnes kvalitnejším miestom pre život.
Rozhodnutie poslancov mestského zastupiteľstva o ZaD 10 je kľúčovým rozhodnutím o miere prínosu veľkých mestských projektov na petržalskom brehu Dunaja pre rozvoj a kvalitu verejnej infraštruktúry v hlavnom meste.
V poradí desiate zmeny a doplnky Územného plánu hlavného mesta (ZaD 10) môžu byť míľnikom v zmene prístupu hlavného mesta k privatizácii vlastnému podielu na mimoriadnom zisku, ktorý samo vytvorí. ZaD 10 sú kľúčové vzhľadom na rozlohu a lokalitu územia ktoré regulujú, t.j. ekonomickú hodnotu pozemkov, ktorých navýšenie indexu podlažných plôch z 1,8 IPP na 2,3 IPP predstavuje nárast intenzity využitia územia o približne +34%. Toto navýšenie generuje nenárokovateľný a nevynútiteľný mimoriadny zisk vytvorený rozhodnutím poslancov mestského zastupiteľstva. Ide o dobrovoľné rozhodnutie zhodnocujúce ekonomickú hodnotu pozemkov súkromných vlastníkov. Stáva sa preto legitímným nárokom mesta pre potreby rozvoja verejnej infraštruktúry.
ZaD 10 však nie sú len ekonomická, ale aj urbanistická príležitosť pre hlavné mesto. Idea prepojiť bývalu Martanovičovú zónu, dnešná Eurovea, s petržalským brehom Dunaja podporuje myšlienku rozšíriť centrum hlavného mesta. Zóna, ktorú ZaD 10 regulujú, však je limitovaná dvoma tepnami – Dunaj a koridor Einsteinová. Aktuálna urbanistická argumentácia v ZaD 10 reflektuje primárne prvú z nich. Urbanistická vízia celomestského centra by však mala ísť ďalej a integrovať plató Einsteinová t.j. vytvoriť kontinuálne pešie prepojenie Petržalky s brehom Dunaja. Príležitosť na zapojenie investorov do financovania veľkých mestských projektov ako je plató Einsteinová, je pred rozhodnutím o ZaD 10. To by však návrh ZaD 10 musel integrovať plató Einsteinova do dokumentácie.
V situácii kedy hlavné mesto šetrí peniaze na verejnom osvetlení, stoja volení zástupcovia mesta pri rozhodovaní o ZaD 10 pred voľbou, či sa vzdať mimoriadneho zisku v prospech súkromných vlastníkov pozemkov, alebo získať financie na rozvoj mestskej infraštruktúry v hlavnom meste.